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权责清单制定中的难题与对策

日期: 2017-08-23    来源: 电子政务智库   编辑发布:暂无

 制定权责清单是深化“放管服”改革的重要举措,也是落实依法行政的重要抓手。经过几年来实践,政府部门权责清单制定取得了重要进展,积累了经验,同时也存在着标准不一、规范不够、缺项增项等问题,亟待加强理论研究,实践总结,采取对策,打造权责清单“升级版”。

 

 一、现状扫描:突出清权减权晒权,清单制定取得明显成效

 (一)改革部署要求

 党的十八大以来,党中央、国务院对推行权责清单制度做出部署,提出明确要求。十八届三中全会提出,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”2015年3月,国办和中办发布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)。同年12月,国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,确定在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会7个部门开展试点,并规定未列入试点范围的部门,可参照本方案先行做好本部门权责事项梳理,为下一步开展权责清单编制工作做好准备。这些部署和要求指明了权责清单制定的目标、任务和依据。在实践中,各级政府和部门高度重视,积极探索,先从省级政府部门权责清单制定开始逐步向下级扩展,通过制定方案、组织落实、细化步骤措施等,推动权责清单制定工作。

 (二)依法清权减权放权

 各级政府及部门在编制权责清单的过程中,按照权力法定原则和转变政府职能的要求,对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认,着力对权力“做减法”,淘汰了大量缺乏法律依据的权力,精简了不符合深化改革和经济社会发展要求的权力,将适合下级政府部门行使的权力事项下放,对部门间相互交叉冲突的权力进行调整,使简政放权成果凝结在清单上,权力事项数量明显减少。例如,2014年3月,杭州市富阳区率先在全国晒出了首份县域权力清单,形成的“三单一图一改”的初步成果,将行政权力从2008年的7800多项削减到4825项、常用行政权力从2500多项削减到1474项,2014年10月,安徽省在全国率先公布省级清单,清权确权后省级保留权力事项1712项,精简68.3%,市级政府精简50%以上。江苏在清权过程中,全省共上报权力事项8900多项,后经审议“减权”确定保留行政权力事项5647项,其中1375项作为省级部门保留的权力事项,其余4272项按照方便公民、法人和其他组织办事,提高管理服务效率,便于监督的原则,全部交由市县行使。2015年7月,辽宁省公布了《辽宁省政府工作部门权责清单》,最终纳入的行政职权共有1928项,其中,行政审批事项392项,与2011年810项相比减少52%,与2014年499项相比减少22%。同时,各地在制定权责清单中还形成了诸多制度创新。国务院部门审批权力清单中,在每一项审批之下都设置了向社会征求意见机制,公众可在网上以投票的方式选择“保留”、“取消”或“下放”并说明理由;配置权力流程图,实际起到填补程序法规定不足、对行政行为过程进行规范的作用。

 (三)公布清单且可视化

 经过几年来实践探索,各级政府部门陆续公布权责清单,清单制定取得了明显成效。国务院部门在2014年集中公布了行政审批事项清单。在地方层面,全国31个省(区、市)均已公布省市县三级政府部门权责清单,一些地方还建立了权责清单的动态调整机制,并实现了网上与纸质材料的同步更新。在内容结构上,清单制定经历了从“权力清单”向“权责清单”的发展变化以及建立动态调整机制的过程。例如,2015年11月浙江省制定实施《浙江省人民政府部门权力清单管理办法》,建立权力清单和责任清单动态调整机制、与浙江政务服务网有序衔接机制、部门行权履职考核评价机制、清单执行情况监督检查机制、违法违规责任追究机制。安徽省在率先公布权责清单的同时,编纂印发了《安徽省省级行政机关行政职权目录汇编》和行政职权目录及流程图分册,全面系统地介绍了行使权力的责任主体、实施依据、运行程序、监督措施,建立了动态调整机制。全国省级政府部门权责清单制定情况如表1所示。

 

 二、问题检视:权责梳理标准不一,缺少统一规范

 (一)清单权力数量差距较大

 我国是一个单一制国家,按照组织同构原则,一般情况下级别相同、性质相同、区域范围大致相当的政府部门,权力结构及数量应当具有大体一致性,但从已公布清单看,情况并非如此。表1统计显示,省级政府部门权力事项总数,多的如青海、广东、四川、云南,都在6000项以上,少的如安徽、宁夏、辽宁,仅1700多项,数量相差2-3倍;其他政府层级也存在这个问题。例如同为省会城市政府部门的权力事项,武汉市43个部门有1449项,石家庄市47个部门有1778项,沈阳市43个部门有2265项;同为地方民政部门的权力事项,深圳市民政局有150项,大连市民政局有35项,广州市民政局有119项。显然,即便考虑到各地的情况不同、改革做法不同,权力数量差异难免,但差异如此之大已超出正常范围,组织同构理论也难以解释。

 (二)清单结构安排不一

 清单的结构安排即清单应设置哪些项目要素,以完整地体现权责清单内容。一个清晰完整的清单内容至少应当包括项目名称、项目编码、权力类型、设定依据、实施主体、对应责任、追责规定、监督方式这些项目要素,《指导意见》也强调一般应包括每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等。以此衡量,已公布清单结构安排表现形态不一,且大多有不同程度的缺项问题。例如省级政府公布的清单,或缺少项目编码(如内蒙、辽宁、上海),或缺少责任清单(如广东)、或缺少追责规定(如北京、山西)、或缺少监督方式(如江西、浙江、福建)等。有责任清单的,由于权力与责任两清单的推行存在不同步的时间差问题,在具体处理上也有所不同,大致形成两种做法。一种是逐一对应、两单一表,即逐一厘清与每项权力相对应的责任事项,责任清单与权力清单合为一个表;另一种是责任单列、两单两表,即分别列出权力清单和责任清单。流程图的配置方面也差异很大。一些地方,如安徽省、武汉市等,各类权力均配有流程图,一些地方仅有部分权力配置了流程图,如深圳市缺少行政征收的流程图,许多地方如大连市、广州市等,则各项权力均未配置。此外,针对权责清单的责任主体,按文件规定,依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构,也应制定权责清单,但实践情况还很不到位,一些地方只进行了个别性列举,许多地方完全没有列入。

 (三)权责清理依据有所不同

 “法无授权不可为”,但权责清单不是权力的来源,并非“清单之外无权力”,相反,权责清单要依法编制,使之成为依法行政的基础。制定权责清单是在现行法律体系框架下的理权,其本身并不产生法外的新权力,但对于理权所依之“法”,如何掌握有关指导文件中提到的“法律法规”,理论研究层面上的理解不尽一致,有的主张严格坚守按照《立法法》的界定范围,法律法规规章之外设定的权力一律不得列入;另有学者则认为,“法”的范围过窄无法处理好所有权责问题,标准应当适当放宽,但具体范围宽定范围则标准不一,有认为应当包括国务院的重要文件(如三定规定等),有认为应当适当纳入授益性的一般规范性文件,还有认为法律法规规章及规范性文件均可作为依据。从现实来看,由于权责清单分散制定、单线作业的特点,上述种种主张在各地清单编制中均可找到“原型”。按照依法行政理念,依法理权如何落到实处的问题,是权责清单能够真正发挥作用的前提和基础,其重要性不言自明。需要研究探讨的:一是依据标准不同,造成同级同类部门权责事项和数量出现差异。二是以一般性文件为依据的权力,其中如有限制公民权利的内容,不能列入清单,例如有些地方清单列举的权力事项,就存在类似情况,明显不符合依法行政的原则。

 (四)权力归类标准不统一

 根据《指导意见》规定,政府部门应将直接面对公民、法人和其他组织行使的权力事项列入清单,对现有行政职权分门别类进行全面彻底梳理,思路是基于执法类的行政行为对行政权力进行类型划分,具体包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决9项再加上“其他类”(实践中被称为9+X)。现实中多数地方是沿此思路进行权力分类,但判断标准不一。一是对“X”类内容理解不同,存在较大差异。重庆、福建、甘肃等地将行政监督类权力列入了清单,河北、浙江、山东等将交叉执法类权力列入了清单,有的地方权力列入范围突破较大,清单中还包括行政规划类、行政指导类、行政复议类、公共服务类等类别,还有一些地方将地方志办、法制办等非直接面对公民、法人和其他组织行使的权力也列入了清单。二是对权力类型理解不同导致清单分类不统一。对于哪些权力与哪一实体法条款相对应、归为哪种权力类型完全自行做出判断,这样,同类行为可能会被划分到不同的权力类型中,如山东省发改委将“政府投资项目验收”列入到行政监督类权力中,而浙江省发改委将同类权力列入到“其他权力类型”中。显然,清单权力分类不一,不利于对权力性质的认知和使用,尤其是 “其他事项”等兜底条款有可能成为借此保留隐形权力之地。

 (五)清单发布主体和发布载体不一

 国务院各部门行政审批权力清单由国务院审改办在中国机构编制网上统一发布一个总清单并链接到相关部门的网站上。在地方层面,多数地方是由政府统一发布一个总清单,也有的地方,如山西省、上海市等,清单由各部门自己发布。一些省级政府建立了统一的清单发布平台,平台的名称叫法各异。陕西省称为“权责清单和公共服务事项清单统一发布平台”,浙江省称为“浙江省政务服务网”,安徽省称为“安徽省电子政务服务大厅”。另有一些地方政府没有统一的权责清单发布平台,而是在政府网站首页上设置了专门的权责清单窗口,如山西省政府、广东省政府、湖北省政府等。还有一些地方政府部门在部门的单独网站上也公布了权责清单,例如北京市民政局在北京市民政信息网设有专门的权力清单窗口,武汉市文化局在武汉文化局网站首页设置了武汉市文化局权力清单窗口。

 三、对策思考:在增强清单规范性可操作性上下功夫

 建立权责清单是依法清权减权的过程,也是划定政府与市场、社会权责边界、规范权力行使的重要依据。清单越规范,权责边界越清晰,在实际中就越能发挥作用。

 (一)逐步扩大权责清单的适用范围

 从规范权力来看,所有依法行使行政权力的部门都应纳入权责清单的适用范围,做到“横向到边,纵向到底”,才能全面规范权力行使。目前推行权责清单制度的重点是各级政府工作部门,下一步应将依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的机构,也全部纳入清单管理范围,制定各自的权责清单。

 从权责分类来看,清单制定主要是将直接面对公民、法人和其他组织的执法类权责事项纳入其中。随着清单管理的深化,对于一些虽然不直接面对公民、法人和其他组织、但对经济社会生活、资源配置产生重大影响的权责事项,也应考虑纳入到清单中来,例如在国务院部门和省级部门可将规划制定、标准拟订、专项资金分配等宏观管理权责,纳入到清单梳理范围;此外,一些地方将行政审计、行政督查等监督性权责、部门间交叉权责等纳入清单的经验,也值得借鉴。

 (二)明确权责清单的编制依据

 “权责法定”是对权责清单编制的基本要求,反映在清单上表现为没有法律依据的权责不得列入清单。关键的问题,是要弄清楚作为权力清单的法律依据有哪些,做到在数量上不能有遗漏,在质量上要剔除那些与上位法不一致或相抵触的规定。《立法法》所确认的法律、法规和规章无疑属于所依之“法”的范围之内,但除此之外的规范性文件如何处理?如果将目光投向现实的公共管理实践,就不难发现,基于法律本身的多样性、原则性与概括性的特点以及法律体系不完善的现实,相当一部分行政行为是通过进一步制定规则来规范的。如以国务院办公厅文件的形式发布、长期指导政府部门机构编制和权责配置的“三定”规定,不属于《立法法》所界定的法,但政府部门的权责配置和执法资格大量都是通过它具体确定的,在一定程度上弥补了我国行政组织法的不足,在清单制定实践中,政府部门也普遍将“三定”规定作为重要依据。特别是实体法条款规定的权责归类、部门的责任事项,部门间交叉事项的主次责任等,都是参照“三定”规定来确认的。因此,至少在现阶段,应当承认“三定规定”理权的“依据”地位。依法理权的原则是应当统一规范,且在范围上应严格限定,具体标准应有明确规定,尤其要坚守住“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”的底线,超出底线的,不应列入清单。从长远来看,应当从根本上,从立法源头上对权责授予加强立法,使权责边界建立在坚实的“有法可依”的基础之上。

 (三)加强清单制定的统一规范

 一是统一规范权责清单结构安排。权责清单结构完整,项目要素齐备,才能保证信息完整具有可操作性。具体的形式安排,应当针对不同层级和部门制定权责清单模板,形成标杆,在权责名称、编码、权责类型、设定依据、行使主体和追责规定、监督方式、救济途径等方面做标准化指引。尤其是对于权力与责任表单关系的处理,按照权责一致的要求,原则上应以权责逐一对应的形式编制和公布清单,避免“有权无责”或“有责无权”现象,这方面安徽、天津和内蒙等地清单制定已提供了较好的范例。当然,权责对应不是“形式美”,一些权责并非是一一对应的关系,有的责任事项不是来自权力,而是源自部门职责,对此类责任事项、特别是事中事后监管事项,应当以法律法规规章及三定规定加以明确,在清单上单独列举。在放管服改革的背景下,在食品药品安全、公共设施安全、环境保护以及特种行业资质评估等领域,应充分吸取以往权力精简之后政府事中事后监管没有跟上的教训,强化责任清单的建设。

 二是提高权力流程图配置水平。基于迄今我国统一的行政程序法典一直未建立起来及各地对流程图建设的重视程度并不一致的现实,应当统一要求清单责任主体为各项权力或各类权力配置流程图,让各种权力运行标准化与程序化。针对行政程序立法的缺位与不足,权力运行流程图应以约束权力及服务公众为导向,对权力行使主体、期限、顺序、时限等做出规定。通过这一制度创新,以实现对权力进行规范和让公众真正感受到权力运行惠民性的双重目标。

 三是统一以政府门户网站公布清单。各地各部门清单公布平台的名称统一,有利于公众对权责清单制度形成统一的认知,使这一制度最大限度地发挥社会作用。统一平台的信息应同步链接在相应的权力行使部门的网站上,在该网站上设置清单的导航栏或专栏,便于公众信息查询与利用。

 四是健全清单动态调整机制。权力清单公布后,要根据法律体系立改废释情况以及机构、职能调整情况等,及时调整权责清单,巩固全面深化改革的成果。权责清单调整需注意以下方面:(1)不能僭越法律。一些权力取消或下放等问题涉及到对现行法律法规的修改,制定清单应始终在法律法规规定的范围内的自由裁量空间内进行,即使存在与上位法冲突而将权力取消等情形,也不能创设新的权力,只能提出修改相应法律法规等建议;(2)注重审查调整后的权责的合法性,防止实践中假借执行性立法的名义创设行政许可、行政处罚等损益性权力;(3)注意根据临时性政府规章设置的权力是否还在有效期的范围内。根据《立法法》规定,临时性规章的有效期为两年。

 五是下放权力不再列入本级清单。近年来各级政府推行简政放权,将大量直接面向基层,由地方管理更方便有效的权力下放,除重大事项外本级部门不再直接行使,而由下级部门直接行使,实行属地管理。对这些下放的“属地管理”权力,有些地方不计入本级清单,如海南省级权力清单共计2145项,属地管理权力2992项不计入省级清单,安徽省级权力清单共计1712项,属地管理权力不计入省级清单;有些地方则计入本级清单,如湖南省级权力清单共计3722项,其中包括市县属地管理权力2166项,江苏省级权力清单共计5647项,其中包括市县属地管理权力4272项。两种做法都可谓合法,因为现行法律对权力的规定通常只是针对行业部门或地方部门而言的,没有层级之分,但从巩固权力下放成果出发,将属地管理权力统一列入下级清单而非本级清单,有利于清单编制的规范性和一致性,也更符合改革的趋势。

 六是设立清单运行监督机制。任何涉及限权与担责的制度均离不开监督机制的设置,权责清单制度运行同样也离不开监督机制的具体设置。在政府内部,应建立清单运行的督查制度,加强监督检查。这方面,一些地方已经以机构设置或机制建立的方式明晰了努力的方向,如天津市规定由政府督查机构负责对权责清单建立、调整及实施情况进行督查;河北省的行政审批改革工作领导小组办公室,专门受理公民通过电话、电子邮件、信函等方式提出建议或举报等,就是有益尝试。在政府外部,普遍要求在清单发布平台上设计与完善一套以公众为核心、易操作可监督的网上运行系统,实现公众投诉信息、处置过程、处置结果的全程在线共享,方便社会参与和监督。

 (四)通过清单管理实现政府职能转变

 实行权责清单制度是以建设法治政府和服务型政府为目标,实现政府职能转变和政府治理现代化的重要举措,只有实现政府职能的根本转变,权责清单才有望真正建立在科学性、规范性之上,这样的清单才更有价值。出台权责清单并非难事,难的是如何界定何种权责是合理的。政府职能转变的本质是适应经济社会发展的需要,科学划分政府与市场、社会的权责边界,把应该由市场决定的事项交给市场,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,把应该属于社会自己决定的事项还给公民和社会,最大限度地激发社会活力,把应该由政府管的事项真正管好,更好地发挥政府作用。通过权责清单厘清政府与市场、社会之间的合理界限是一个复杂问题,为此一方面要改变只通过行政机构内部信息流动来建立权责清单的状况,建立起更多的开放性机制,以弥补单一主体局限性的短板。这需要强化层级政府间、部门间的协商合作,协同确定交叉权责的划分,建立协同行政的运行机制。这也需要拓宽社会参与机制并将其固定为清单编制的必要环节,线上参与线下参与相结合,采用定期听证、民意调查、研讨会等多种方式,进行利益表达和互动协商,形成权责清单。另一方面,清单制定要按照放管服改革的要求,详尽列明政府部门的权责事项和运行流程,增强清单的可用性和操作性,让公众切实感受到改革成效。

 
 
 
 
 
 

 

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